И ИНТЕРЕС, И НЕДОУМЕНИЕ, И ПОЛНОЕ НЕПРИЯТИЕ

Подробности

Категория: Поляков Иван Иванович — досье

Опубликовано 03.05.2019 18:33

Автор: Super User

Просмотров: 220

(Газета «Крымские известия» от 17 октября 2009 года)

Проект изменений в Конституцию Украины, предложенный президентом, оставляет двойственное впечатление. Есть в нем интересные предложения, есть статьи, вызывающие недоумение, есть и то, с чем нельзя согласиться.

Сначала все-таки хочется сказать о хорошем. В проекте гораздо лучше реализуется принцип разделения властей в парламентско-президентской республике, каковой в настоящее время является Украина. Ликвидируется в какой-то мере и дуализм в руководстве вертикалью исполнительной власти. К примеру, согласно действующему Основному закону государства председатели районных и областных администраций подчиняются и Президенту, и Премьер-министру Украины, а назначают их по обоюдному согласию. В нынешних условиях, когда налицо конфликт между премьером и Президентом Украины, такой дуализм парализовал вертикаль исполнительной власти, привел к безответственности и многочисленным злоупотреблениям.

Ликвидация системы двойного подчинения — не в пользу президента, как можно было бы ожидать, учитывая то, что именно он является инициатором этого проекта. Исполнительная власть на местах переходит как к местному самоуправлению — исполкомам районных и областных советов, так и к территориальным подразделениям центральных органов исполнительной власти, а ее, как известно, возглавляет Премьер-министр Украины.

Более четко в проекте Конституции прописан и порядок формирования правящей коалиции в парламенте. Обычно именно партии, получившей наибольшее количество голосов избирателей, предоставляется право формировать коалицию. И только в том случае, когда этого не получится, такое право переходит к партии, занявшей второе место. В проекте Конституции предлагается, на наш взгляд, иной подход. Президент, в частности, поручает кандидату на пост премьер-министра от партии-победительницы в двадцатидневный срок внести на утверждение Палатой депутатов персональный состав Кабинета министров и одновременно — программу деятельности правительства. О последнем надо сказать особо. Есть мнения, что 20 дней недостаточно для подготовки правительственной программы. Однако закономерен вопрос: «А как правительство может приступать к деятельности, не имея программы?». Любая политическая партия, серьезно претендующая на победу на выборах, должна ее иметь еще в период предвыборной кампании. В противном случае «нечего и лезть во власть».

Отсюда предельно ясно: когда каждая из ведущих партий представит свою программу, тогда и предвыборная кампания приобретет рациональные черты. В ее ходе будут обсуждаться не личности, не компромат, а конструктивные программные положения. Такая система выглядит более технологичной, чем нынешняя, когда победитель выборов остался в оппозиции, а из текста Конституции непонятно, что будет, если президент не подаст в Верховную Раду Украины предложенную коалицией кандидатуру премьер-министра.

В то же время в тексте предложенной конституционной нормы есть один существенный недостаток. В ней не указывается срок, в течение какого президент должен дать поручение о формировании правительства. Учитывая особенности отечественной правовой и политической культуры, этот срок может существенно затянуться, если кандидат в премьеры не будет устраивать Президента Украины.

Есть в проекте и другие подводные камни, которые могут привести к произволу со стороны президентской власти. В частности, в статье, посвященной полномочиям президента, говорится, что он может отменять акты Кабинета министров по вопросам внешнеполитической деятельности, обороны и безопасности государства. Согласно действующему на данный момент законодательству президент может приостанавливать действие постановлений правительства, исходя из соображений их несоответствия Конституции. При этом следует обращение в Конституционный суд Украины, который и выносит окончательное решение. А в предложенном проекте именно президент отменяет акт правительства. И никаких ограничений фактически нет, поскольку «безопасность государства» — слишком широкое понятие, оно охватывает и внешнюю политику, и экономику, и гуманитарную сферу (образование, здравоохранение и т. д.), и правопорядок, то есть практически все направления. Словом, президент получает право тотального контроля за деятельностью правительства.

Такую же почву для, по сути, произвола создает и предлагаемая норма о том, что президент на основании Конституции и законов издает указы, обязательные для выполнения. Фактически это означает, что он с их помощью может полностью руководить исполнительной властью, обязывая ее выполнять свои требования и пожелания. Если отмена актов правительства имеет хотя бы формальные ограничения (внешняя политика, оборона и безопасность государства), то направленность указов ничем, кроме законов, не ограничена. А как же тогда правительству реализовывать свою программу, существование которой закреплено в проекте Конституции? Когда премьер-министр и президент работают в согласии, — особых проблем не должно возникать. Но если они относятся к разным политическим силам, то мы практически опять получим ситуацию, как в басне «Лебедь, Рак и Щука».

Далее. Двойственное впечатление оставляет и идея двухпалатного парламента. С одной стороны, оценивая эффективность деятельности Верховной Рады Украины в последние годы, нельзя не прийти к выводу, что необходимо менять принципы формирования и функционирования украинского парламента. С другой, утверждение, что выход лежит в плоскости его разделения на две палаты, не выглядит до конца обоснованным. Без четко прописанного механизма, обеспечивающего эффективность работы каждой из палат парламента, мы можем получить из одного очага нестабильности два.

Вместе с тем в идее предлагаемой двухпалатной системы содержатся и рациональные зерна. Положительно можно оценить функциональное разделение палат, которое способно препятствовать произволу и злоупотреблениям со стороны законодательной власти. Нижняя — разрабатывает законы и назначает министров и некоторых других должностных лиц в исполнительной власти. Главная функция Сената как верхней палаты — не только утверждение законов, принятых Палатой депутатов, но и участие в формировании институтов, призванных осуществлять контроль за деятельностью исполнительной и законодательной власти. Сейчас получается, что Верховная Рада Украины назначает высших должностных лиц в органы исполнительной власти и одновременно согласует назначение и освобождение от должности генерального прокурора Украины, который должен осуществлять надзор за их деятельностью. Верховная Рада Украины разрабатывает и принимает законы и одновременно участвует в формировании Конституционного суда Украины, который должен эти законы оценивать. Это создает почву для злоупотреблений, поскольку возникает ситуация, которую в народе называют «рука руку моет». Предлагаемое функциональное разделение парламента призвано снизить такие злоупотребления.

В проекте Конституции не говорится прямо о том, как избирается нижняя палата парламента, но фактически подразумевается, что она будет формироваться политическими партиями. Это следует из вышеуказанной нормы о формировании правительства, где фигурирует понятие «политическая партия, получившая наибольшее количество депутатских мандатов». О верхней палате говорится прямо — она формируется за счет выборов трех сенаторов от каждого региона Украины. Это не вызывает особых возражений. Хотя можно услышать и такое мнение: области юго-востока Украины более густо населены, а имеют такое же представительство, как и регионы запада и центра Украины. То есть получается, что в Сенате парламента интересы избирателей юго-восточных регионов будут представлены хуже. Однако в проекте Конституции предусмотрено, что сенаторы будут избираться не только от областей, но и от городов, приравненных по статусу к области. А это, согласно проекту административной реформы, города с численностью населения более миллиона, такие, как Днепропетровск, Харьков, Одесса, Донецк. Поэтому создание таких административно-территориальных единиц должно уравнять макрорегионы Украины.

Закономерное возражение вызывает то, что в число сенаторов пожизненно включаются бывшие Президенты Украины. Это прямое нарушение норм демократии. Получается, что бывший Президент Украины по своему статусу настолько отличается от других граждан, что уже ниже его достоинства обращаться за поддержкой к избирателям. Считаю, что если бывший президент захочет оставаться в политике, он может либо войти в число кандидатов от политической партии, как это сделал в 1998-м и 2002 годах Л. Кравчук, либо баллотироваться в сенаторы от того или иного региона. И ничего в этом зазорного нет. Если избиратели достойно оценивают деятельность бывшего президента, то ему не составит труда быть избранным в одну из палат парламента. А если он, занимая пост главы государства, настолько утратил авторитет, что не может быть избран, то нечего ему делать и в Сенате. Уважение граждан надо заслуживать постоянной работой на благо государства и общества, а не пожизненной должностью.

Отдельно стоит обсудить положение Автономной Республики Крым, высказанное в проекте. Если действующая Конституция отводит для автономии отдельный раздел, то в президентском проекте наша республика «растворена» в местном самоуправлении. И, очевидно, не зря. Ведь, согласно проекту, Автономная Республика Крым от обычных областей Украины отличается только названием. Обратимся к конкретным примерам. По действующему законодательству главное полномочие автономии, отличающее ее от полномочий областей, — право на формирование исполнительной власти в регионе. В областях такую власть осуществляют назначаемые из Киева государственные администрации, а в Крыму — наша Верховная Рада сама формирует Совет министров. Как подчеркивалось выше, в предложенном конституционном проекте предусматривается, что областные советы будут формировать собственные исполкомы, то есть практически полномочия по формированию исполнительной власти уравниваются с автономией. По-другому, согласно проекту Конституции область имеет свою областную раду, а Крым — Верховную Раду. Областная рада формирует исполком, а Верховная Рада АРК — Совет министров. Создается впечатление, что различия между ними только в названиях, поскольку в предложенном проекте никаких особых полномочий для автономной республики не предусмотрено. Единственное отличие — это наличие у автономии своей Конституции, но нам хорошо известно, насколько мало она способствует дальнейшему развитию самостоятельности Крыма.

Более того, в проекте Конституции предусмотрено существование в областях и Крыму государственных администраций, председатели которых могут приостанавливать акты областных и районных советов, а также Верховной Рады Автономной Республики Крым из соображений их несоответствия Конституции и законам с одновременным обращением в суд. Сейчас такого права у Представительства Президента Украины в АРК нет.

Как видно, полномочия автономии урезаются. И проект оставляет от нее только название, фактически полностью уравнивая с областью. Может быть, для Киева это и является желанной целью, но крымчане с этим согласиться никак не могут.

И. ПОЛЯКОВ,

декан экономико-правового факультета Одесской национальной юридической академии в г. Симферополе, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права, заслуженный юрист Украины, отличник образования Украины

• Вперёд >