НУЖНО ОПРЕДЕЛИТЬСЯ: ЗА ЧТО ОТВЕЧАЕТ ЦЕНТРАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ, ЗА ЧТО — РЕГИОНАЛЬНАЯ
- Подробности
- Категория: Боярчук Алексей Валерьевич — досье
- Опубликовано 18.10.2016 13:12
- Автор: Super User
- Просмотров: 302
(Газета «Крымские известия» от 18 мая 2010 года)
Капля камень точит
Проблемы местного самоуправления общеизвестны и, создается впечатление, непреодолимы. Обычно обсуждают их в период избирательных кампаний. Ведущие политические партии предлагают разные пути реформирования органов местного самоуправления, делают акцент на признании прав территориальных общин. В Украине уже принято около 700 различных законов и трех тысяч нормативно-правовых актов, в которых в той или иной мере определены полномочия территориальных громад, но законы не сведены в единую систему и противоречивы.
На протяжении последних лет в Украине разрабатывались различные программы, направленные на совершенствование муниципальной власти, в том числе «Концепция государственной региональной политики», «Программа государственной поддержки развития местного самоуправления» и другие. Все они оказались декларациями, а заявления государственных мужей о необходимости центра «сверять часы по местному времени» — банальным популизмом.
В парламенте страны несколько лет ждут своей очереди 27 законопроектов, связанных с реформированием местного самоуправления. К сожалению, данные документы не прошли широкую общественную экспертизу. А ведь свод базовых законов о работе местных органов власти называют «малой конституцией» и игнорировать точку зрения представителей местных органов власти недемократично.
Мне кажется, главная причина кризисов в Украине заключается в разбалансированности политических институтов страны. В результате люди на местах стараются обойтись без государства, жить по понятиям и традициям, сложившимся в том или ином регионе. Для центральной власти отношения с регионом зачастую зависят не от правовых принципов, а от его значимости. Как следствие, наблюдается неравномерность распределения инвестиций между территориями. Обычно они направляются в более развитые, в частности, больше трети их приходится на Киев.
После «оранжевой» революции усилились тенденции решать вопросы жизни регионов волюнтаристскими методами, стричь всех под одну гребенку, особенно в гуманитарной сфере. Это усиливает на местах противостояние центру. Общество негативно встретило предложения Р. Бессмертного по административно-территориальному делению Украины. Его формально-арифметический подход к укрупнению административно-территориальных единиц путем создания своеобразных анклавов, в которых должно быть не менее 5 тысяч жителей, вызвал шквал критических публикаций в прессе, массовые протестные акции со стороны сельского населения — потенциального заложника предполагаемой перестройки. Такая же печальная судьба была уготована и разрекламированной конституционной реформе президента В. Ющенко с ее псевдонародным обсуждением. Очередной пиар-акцией премьера Ю. Тимошенко обернулось и всеукраинское собрание сельских и поселковых голов, которое формально, а главное — безрезультатно обсудило проблемы местного самоуправления, в том числе и наиболее болезненную — финансовую самодостаточность громад. Гора родила мышь.
В Украине сформировались две параллельные власти на местах: назначенцы из Киева — главы госадминистраций и легитимно избранные громадой ее представительные органы — советы. Судьбоносные решения для регионов зачастую принимались в закрытом режиме, путем договоренностей политико-экономических кланов. Все это повсеместно приводило к конфликтам среди правящей политической элиты, в том числе и в автономии. Хочется надеяться, что весна принесла ветер перемен и в Крым.
Новые подходы в региональном развитии на местах связывают с временем премьерства В. Януковича. Тогда вошли в практику соглашения между Кабмином и органами местного самоуправления. Они стали эффективным инструментом, который позволил гармонизировать государственные и местные интересы.
Такое же соглашение было подписано правительством Украины и Совмином АРК. Тогда автономия получила из госбюджета колоссальные субвенции на социальные нужды — около 251 млн грн. Благодаря им в те годы велись интенсивные работы по газификации сельской местности, улучшению инфраструктуры городов Восточного Крыма, успешно реализовывались и другие социальные проекты. Надеюсь, созданный 9 апреля этого года Совет регионов при Президенте Украины возродит добрые начинания. После нескольких лет забвения и пустословия в стране вновь возникла необходимость национального диалога о реформировании местного самоуправления. Убежден, что положительные сдвиги будут. В народе говорят, капля камень точит.
Объединенные штаты Европы
Нам следует внимательнее присмотреться к опыту соседей. Многие из европейских государств переболели идеями автономизации регионов. В некоторых странах политические партии выступали за создание местных парламентов, даже введение регионального гражданства. Перепробовав разные модели, европейцы остановились на оптимальной — расширении полномочий муниципальных органов власти.
Европейский Союз принял единую концепцию региональной политики: «от союза стран — к союзу регионов». Идеи регионализма закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления. В соответствии с Хартией территории наделены большими правами в экономической, гуманитарной, социальной сферах, но при этом сохраняется их тесное взаимодействие на государственном уровне.
Представители ряда политических сил ошибочно считают, что регионализм является шагом к федерализации Украины, что приведет к распаду государства. На мой взгляд, Украина фактически является федеральным государством. Она собрала земли, неоднородные по населению, историческому пути, экономическому развитию. В стране практически несколько «Украин». Причем сторонников самодостаточности регионов здесь становится все больше.
Сегодня наше местное самоуправление обречено на выживание. В Украине около 11 тысяч территориальных общин и, по оценкам финансистов, 80% из них не имеет достаточных финансовых и материальных ресурсов для выполнения своих полномочий. Углубляются диспропорции в развитии регионов, немало среди них просто недееспособных.
Люди сталкиваются с низким и неодинаковым уровнем предоставления гарантированных Конституцией услуг в образовании, здравоохранении, культуре и других сферах. Эти услуги должны обеспечиваться государством, а в реальности — ложатся на плечи местных бюджетов.
Нужно наконец-то определиться: за что отвечает центральная власть, за что — региональная. Последняя, кстати, привыкла быть иждивенцем, не видит смысла и стимулов для поиска и использования своих источников финансирования, потому что государство сразу же уменьшит субвенции громадам или отберет заработанное. Это в корне отличается от сложившейся зарубежной практики. Более чем в 120 странах существуют налоги на недвижимость. Они служат основой для пополнения бюджета местного и регионального развития. Государство предоставляет власти на местах свободу в определении налоговых ставок. В некоторых странах эти налоги обеспечивают почти половину всех поступлений в местные бюджеты. В ряде штатов Канады показатель достигает 80%, а в Австралии — 90%.
Мы же пока не можем ввести налог на недвижимость. Во-первых, тормозом выступает бесконечная анархия власти; во-вторых, у нас никто не владеет необходимой для этого базой данных; в-третьих, нет соответствующих законов. Например, реестр земли под домами ведет Минюст, придомовой территории — Госкомзем, а налоговая инспекция к этим данным вообще доступа не имеет. Если мы не создадим соответствующую законодательную базу по налогообложению и не найдем механизм прозрачного контроля за выполнением законов, благие пожелания политиков о том, что богатые должны делиться с бедными, останутся только пожеланиями.
Я назвал лишь несколько европейских подходов. Они в корне отличаются от советской муниципальной системы, в которой мы еще фактически пребываем. Если субвенции из госбюджета в местную казну — пряник, то функционирование института районных и областных администраций — кнут для региональной власти.
Нынешнюю вертикаль власти Украина выстраивала на заре своей независимости. Тогда 90% собственности принадлежало государству, и оно вынуждено было держать в своих руках права по управлению ею. Сегодня большая часть собственности находится у частника, а власть осталась централизованной. Ее необходимо децентрализовать. Это является сутью административной реформы. На местах не может быть двоевластия. Администрация в ее нынешнем виде выглядит атавизмом и абсурдом. Итогом очевидного попрания прав местного самоуправления являются повсеместные конфликты между киевскими назначенцами и местными советами. Крым в этом отношении тоже не исключение. Возможно, на сегодняшнем этапе государственного строительства в регионах могут быть созданы префектуры для осуществления госконтроля. Но контролировать — не означает мешать местному самоуправлению и подменять его. Для Крыма эти функции в некоторой степени выполняет Представительство Президента Украины.
Крым — хорошая площадка для эксперимента
Наиболее полно отвечает принципам Европейской Хартии о местном самоуправлении Крымская автономия. В соответствии со своей Конституцией Верховная Рада АРК формирует и контролирует деятельность исполнительного органа — Совета министров. Оправдала себя практика заключения соглашений о сотрудничестве между советами всех уровней и Верховной Радой автономии. В Крыму с 1997 года действует Ассоциация органов местного самоуправления, которая объединяет около 300 субъектов местного самоуправления. Она накопила положительный опыт взаимодействия между всеми ветвями власти. Эффективной оказалась система общественной экспертизы республиканского бюджета, которая осуществлялась на собраниях Ассоциации. В автономии успешно проходят конкурсы социально-экономических программ органов местного самоуправления. Хочется надеяться, что новое руководство Верховной Рады и Совмина автономии реанимирует прежние положительные наработки.
Автономия могла бы стать своеобразным полигоном для апробирования различных подходов к совершенствованию системы местного самоуправления в Украине. Считаю, что от этого выиграли бы все — центр, АРК, другие области. И начать необходимо с расширения полномочий автономии.
Недавно состоялось заседание рабочей группы Центра законодательных инициатив, созданного при Верховной Раде АРК. На собрании высказаны разные, подчас противоречивые точки зрения. Думаю, консолидированное решение парламента автономии в отношении законопроектов Украины должно быть приравнено к праву народного депутата или президента вносить предложения по изменениям в законы государства, касающиеся жизнедеятельности территориальных громад. Подталкивает к таким радикальным предложениям сложившаяся практика, когда голос парламентариев Крыма не учитывается их коллегами в Верховной Раде Украины. Приведу печальную хронику.
За последние четыре года в парламент Украины от имени автономии направлено 56 проектов по внесению изменений в законы Украины. И только два из них востребованы. Взять, к примеру, использование недр Крымского полуострова. В результате изменения ряда статей Кодекса Украины о недрах крымский бюджет ничего не получает. До 2003 года почти 60% средств от оплаты за пользование недрами полуострова поступали в бюджет автономии. В настоящее время разрешение на добычу ископаемых монопольно выдает Минприроды Украины. В результате АРК теряет около 200 млн грн в год. Парламентарии Крыма хотят вернуться к рассмотрению прежней практики оплаты за использование недр.
К полномочиям автономии относится проведение экспериментов в сфере налогообложения. Семь лет назад Верховная Рада АРК по согласованию с правительством Украины утвердила положение о сборе на развитие рекреационного комплекса и о сборе на развитие пассажирского электротранспорта. Нововведения значительно увеличили налоговые поступления в бюджеты всех уровней, в основном за счет приезжающих на отдых. Несмотря на то, что несколько лет подряд в госбюджете Украины предусматривалась норма о продлении действия этого эксперимента, возникли правовые коллизии, что позволило некоторым субъектам предпринимательской деятельности в Крыму подать иски в судебные инстанции об отмене данного сбора. В настоящее время, с приходом новых руководителей республики, прежняя практика начала реанимироваться.
С советских времен у нас существует уникальное административно-территориальное объединение — Большая Ялта. В Ялту входят несколько территориальных общин, в том числе, как ни парадоксально, город Алупка: город в городе. Местные советы территорий имеют свои полномочия, в частности, бесконтрольное право распоряжаться землей, принадлежащей громаде. Доходы от местных налогов и сборов также поступают здесь в поселковые бюджеты. Неудивительно, что больше всего нарушений земельного законодательства фиксируется на ЮБК. При этом здравоохранение, образование, социальное обеспечение, городской транспорт финансирует не Большая, а «маленькая» Ялта.
Некоторые местные советы в Украине проводят свою административно-территориальную реформу. В ноябре 2009 года депутаты Харьковского горсовета приняли решение ликвидировать в городе районные советы, так как они дублируют функции городской власти.
Не могу не затронуть еще одну проблему — языковую. В последние годы она обострилась. Со времени ратификации парламентом Украины Европейской Хартии о региональных языках прошло семь лет. До сих пор не принят ни один закон, который бы определял полномочия местных органов власти в языковой политике. В автономии языковые проблемы немного смягчены, в других же регионах Украины они крайне актуальны. Почти каждый четвертый гражданин Украины является представителем национального меньшинства, и не менее 40% населения нашей страны ежедневно использует в общении другие языки, кроме украинского.
Даже урезанные, куцые права автономии у одних представителей региональных элит вызывают зависть, у других — раздражение и неприятие. Периодически обществу навязывают дискуссию об ограничении полномочий АРК, вплоть до ее упразднения. Хочу еще раз вернуться к идее о том, что автономия могла бы стать полигоном для апробации моделей реформирования местного самоуправления. Крымский потенциал в этом плане трудно переоценить.
народный депутат Украины