БУДЕТ ЛИ В УКРАИНЕ ТРЕТЬЯ РЕСПУБЛИКА?
- Подробности
- Категория: Боярчук Алексей Валерьевич — досье
- Опубликовано 17.10.2016 13:47
- Автор: Super User
- Просмотров: 213
(Газета «Крымские известия» от 6 марта 2008 года)
Проведение конституционной реформы в Украине станет политическим приоритетом этого года. Все понимают, что она является объективной реальностью и необходимостью. В истории молодой украинской демократии предстоящая конституционная реформа будет уже третьей. Последние изменения в Конституцию были внесены в декабре 2004 года в ходе острой борьбы, исходя из политической целесообразности и взаимных уступок.
Без сомнения, мы можем вновь стать свидетелями очередного противостояния ведущих политико-бизнесовых группировок страны.
Некоторые политологи определяют периодизацию истории независимой Украины с принятием нового Основного закона, ссылаясь на политические традиции Франции, которая, как известно, сейчас живет в период пятой республики. Если следовать этой логике, наша страна вступает в период третьей республики.
В средствах массовой информации появились сообщения о том, что президентская сторона уже располагает двумя проектами текстов новой Конституции. Есть своя редакция у коммунистов. Партия регионов и БЮТ также имеют свое четкое видение реформирования государственного строительства.
Политические силы пока больше озабочены определением полномочий президента, парламента, правительства, Конституционного суда и меньше внимания уделяют разработке концепции местного самоуправления. Его реформирование становится опять вторичным и отодвигается на потом.
В то же время следует сказать, что за последнее время прошли встречи Президента, спикера парламента, Премьер-министра Украины с лидерами территориальных общин. На днях В. Ющенко высказался за необходимость создания Национального совета по вопросам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В числе пяти приоритетов создания новой национальной Конституции президент выделил реформирование территориального устройства государства и местного самоуправления. Руководители государства в который раз продемонстрировали обеспокоенность проблемами жизни регионов и заявили о необходимости, по словам президента, «сверять часы по местному времени».
Со своими коллегами я обсуждал обещания государственных деятелей, продекларированные на этих встречах. Мои собеседники поддерживают желание Центра поделиться с органами власти на местах не только частью своих полномочий, но и обеспечить их материально и финансово. В то же время большинство коллег скептически оценивает эти перспективы. В этой связи некоторые вспомнили большой форум региональных лидеров, который проходил во Дворце «Украина» в 2005 году. Тогда звучали не менее искренние пожелания, направленные на повышение статуса той ветви власти, которая больше всего приближена к нуждам людей. Большинство участников форума не поддержало предлагаемую пропорциональную избирательную систему выборов местных органов власти.
И как ответ на это коллективное авторитетное мнение Верховная Рада Украины принимает совершенно противоположное решение — выборы в местные советы проводить только по пропорционалке. Стоило ли огород городить?
В настоящее время в Верховной Раде Украины ждут своей очереди рассмотрения 27 законопроектов, связанных с реформированием местного самоуправления. К сожалению, данные документы не прошли широкой общественной экспертизы. Региональная элита практически отстранена от процесса законотворчества, плохо информирована о грядущих изменениях. Говорю об этом потому, что свод законов, связанный с функционированием местных органов власти, образно называют «малой Конституцией», и игнорировать точку зрения местных представительных органов недемократично.
Полагаю, что в обществе должна состояться широкая дискуссия о функционировании местной власти. Важным в этом отношении должно стать заседание рабочей группы Конгресса Совета Европы: «Регионы с законодательными полномочиями», который пройдет 3—4 апреля в Ялте. В этом мероприятии предполагается широкое участие украинской стороны.
Одним из самых трудных и нерешаемых по-прежнему остается вопрос о децентрализации власти. Нынешняя система взаимоотношений позволяет Центру сосредотачивать в своих руках экономическую и финансовую мощь, закрепляет связь бизнеса и власти, что зачастую ведет к коррупции. Центральная власть, выступая монополистом, подчас решает не общегосударственные, а свои корпоративные задачи. Контроль со стороны граждан практически исключен. Убежден, что муниципальная власть может и должна стать мощным противовесом клановости и коррупции. С удовлетворением хочу констатировать, что во многом благодаря именно органам местного самоуправления страна в период длительного политического кризиса удерживается от непредсказуемых социальных столкновений.
На протяжении последних лет в Украине принимались различные программы, направленные на совершенствование муниципальной власти, в том числе Концепция государственной региональной политики, Программа государственной поддержки развития местного самоуправления и другие. Надо честно признать, что все они оказались декларациями. На сегодняшний день государственные функции в деятельности органов местного самоуправления доминируют. Государство вмешивается в их кадровую, имущественную, финансовую политику, в земельные отношения. Отсутствует четкое определение понятия «громада», ее полномочий. Не выработан правовой механизм взаимодействия муниципальных общин и органов местного самоуправления со структурами государственной власти.
После так называемой «мировоззренческой» «оранжевой революции» усилились тенденции решать вопросы жизни регионов административными методами, стричь всех под одну гребенку, особенно в гуманитарной сфере. Эти методы вызвали на местах естественное противостояние Центру, особенно на юго-востоке страны. Три года назад идеи федерализации финансово-материальных ресурсов в государстве, и прежде всего федерализации гуманитарной сферы, языковой, культурной жизни в стране, назывались сепаратизмом. В настоящее время идеи Северодонецка значительной частью общества воспринимаются уже как необходимость модернизации политической системы Украины, внедрения европейского опыта регионализма. Прошедший Северодонецкий форум стал своеобразным протестом против действий киевской власти.
Нам следует внимательно посмотреть на соседей: как у них решаются непростые политические, экономические, языковые, культурологические, межконфессиональные и другие проблемы взаимоотношения регионов и Центра. Многие из европейских государств переболели идеями автономизации регионов.
Например, в 70-е годы во Франции, да и в других странах, левые и правые партии активно выступали за создание региональных ассамблей (местных парламентов), даже за введение регионального гражданства. Европейцы нашли достойный выход из положения — расширение полномочий муниципальных органов власти. Европейский Союз, тонко ощущая потребность регионов в большей самостоятельности, создает специальную комиссию по разработке единой концепции региональной политики.
Европейский Союз в те годы выдвинул новый принцип своей жизнедеятельности: «От Союза стран — к Союзу регионов». И с тех пор политика ЕС выверена и направлена на развитие всех своих более двухсот административно-территориальных единиц. Идеи регионализма закреплены в своеобразном манифесте — Европейской хартии местного самоуправления. По итогам политики децентрализации, по подсчетам венгерского исследователя Дюлы Горвата, сегодня 24 процента населения ЕС проживает в федеративных, 29 процентов — в регионализованных, 18 процентов — в децентрализованных государствах и только 20 процентов — в унитарных государствах. К слову, Украина тоже ратифицировала этот важный документ еще в 1997 году, но дальше формального подтверждения принципов Хартии дело пока не пошло.
Здесь уместно вспомнить золотые слова Тараса Шевченко: «І чужому научайтесь, і свого не цурайтесь».
Ни один «круглый стол» по проблемам местного самоуправления не обходится без обсуждения сложившегося на местах двоевластия. Ни «автократическая власть» президента Л. Кучмы, ни сегодняшние «европейские демократы» так и не привели в соответствие с европейскими стандартами организацию власти на местах. По-прежнему районные и областные советы не имеют органов исполнительной власти. Их полномочия четко не разграничены, а зачастую дублируются, что порождает конфликты и злоупотребления. Только в Крыму в минувшем году публичные противостояния советов и райгосадминистраций были в нескольких районах. Нормы закона должны быть прописаны так, чтобы защитить громаду от самоуправства как головы, так и председателя госадминистрации, да и подчас сомнительных решений совета.
Как юрист хочу отметить, что областные и районные советы с точки зрения публичного права фактически являются недееспособными, поскольку не имеют собственных исполнительных органов. В свою очередь госадминистрации по своему статусу не должны иметь собственной политики, так как они проводят линию Центра. Без сомнения, многие беды, которые есть в Украине, напрямую зависят от ненужного противостояния, от несогласованности действий этих двух властей, от своего понимания ответственности. Госадминистрация отвечает перед президентом, совет — перед громадой. Не могут жить в одной берлоге два медведя.
На это правовое несоответствие годами указывают многие авторы, пишущие о местном самоуправлении, но аргументы ученых-правоведов, а также практиков на киевских холмах не слышат. В новых проектах законов о местном самоуправлении президентская сторона предполагает еще более усилить полномочия госадминистраций. Государственная администрация получает право ветировать решения советов. В проекте содержатся и другие нормы, ущемляющие интересы громад. Даже разруганная советская муниципальная система в сравнении с нынешней и предполагаемой представляется образцом народовластия.
Стало модно говорить, что Украина находится на пути к государству самоуправляемых территориальных громад. К сожалению, проблемы жизнедеятельности территориальных громад, которые нуждаются в законодательном разрешении, значительно опережают законотворческий процесс. Принятые законы сняли бы многие вопросы (прежде всего о границе территориальной громады, о том, кто распоряжается землей между населенными пунктами, в какой бюджет поступает налог на землю) и в конечном итоге предотвратили бы разбазаривание земли. На законодательном уровне также не определено понятие коммунальной собственности громады, включая собственность района, области, автономной республики.
Из-за отсутствия четкой законодательной базы, регулирующей отношения между советами громад, входящих в одну административно-территориальную единицу, постоянно возникают правовые коллизии, особенно по вопросам бюджета и собственности. Это нередко порождает безответственность и нарушение законов на местах, сдерживает социально-экономическое развитие регионов.
Сошлюсь на опыт Большой Ялты, хотя можно приводить и другие примеры. Такое же административное устройство в Алуште, Феодосии, Евпатории, Судаке. Ялта — самодостаточная, богатая территория, но развивается неравномерно. Парадоксально, что городской совет и голова избираются жителями всей Большой Ялты, а по закону горсовет и мэр не могут решать вопросы избирателей, проживающих в поселковых советах, так как их поссоветы самостоятельны и неподконтрольны горсовету. Город не развивается как единая территория. Взять хотя бы проблему полигона бытовых отходов. Он расположен на территории Гаспринского поссовета. Жители поселка требуют перенести его в другое место. Если горсовет обратится в любой другой из семи поссоветов с таким предложением, то не получит поддержки. Мы можем скоро раздробиться на удельные микрорайоны и улицы.
Или другой пример. Сегодня в городе реконструируются сети водоканала. Мы получили поддержку практически всех субъектов хозяйственной деятельности, собрали достаточно ассигнований. Но обновление водоканализационных сетей идет только в самой Ялте, а в поселках ничего не делается. Аналогичное положение и с газификацией. Из-за нерешенной проблемы административно-территориального устройства мы не можем принимать единых решений на всей своей территории, не можем формировать единую градостроительную политику. Если это одна территория — то она должна жить по одним законам, местным, внутренним правилам, которые определяет городской совет.
Главным тормозом в развитии территориальных громад по-прежнему остается их слабая материально-финансовая база. Для всех очевидна диспропорция в уровне жизни села и города, в предоставлении населению гарантированных социальных прав и услуг. При планировании и выполнении местных бюджетов на законодательном уровне отсутствует четкое разграничение делегированных и собственных полномочий органов местного самоуправления. Поскольку государство определяет приоритеты и устанавливает стандарты таких важных отраслей, как образование, здравоохранение, то, следовательно, оно и должно взять на себя основную долю в финансировании этих отраслей, нести ответственность за их развитие. На практике все бремя расходов на их содержание, как правило, несет местный бюджет. Они забирают до 60—70 процентов его доходов.
Ежегодные изменения нормативов отчислений в Государственный бюджет не дают возможности местным органам власти прогнозировать свою бюджетную политику, а соответственно — развитие. В каждом регионе есть бюджеты, которые формируются в основном за счет трансфертов из Государственного. Местные бюджеты являются заложниками бюджета Украины. Так, в текущем году в пять раз сократились ассигнования из Госбюджета на социальные программы автономии: газо- и водоснабжение, ЖКХ, реконструкцию транспортной инфраструктуры.
Если говорить о Ялте, то Центр в 2008 году предложил нам уменьшить расходы на социальные нужды на 15%. Депутаты и исполком городского совета не пошли по такому пути. Напротив, за счет местных источников мы увеличили ассигнования на здравоохранение на 30%, а на образование и социальную защиту — на 36%. В целом в городском бюджете социально защищенные статьи составляют 87%.
На сегодняшний день местные органы власти не могут влиять даже на распределение средств субвенций. Вроде бы доля местных бюджетов в сводном выглядит солидно — около 45%, а реальные средства, которыми муниципальная власть может распоряжаться, не превышают 2—3%.
Без финансов нет власти, нет местного самоуправления. Считаю, что нужно принять Закон «О местных налогах и сборах» или внести специальный раздел в Налоговый кодекс, в котором необходимо усилить, как я уже говорил, материально-финансовую самостоятельность регионов.
Полная зависимость региональной и местной власти от Центра способна спровоцировать конфликты более глубокие и масштабные, чем те, которые происходят сейчас в коридорах киевской власти, поскольку они могут охватывать интересы больших социальных групп, а не политических элит.
Нуждается в кардинальном изменении избирательная система местных органов власти. Сегодня большинство политиков пришло к убеждению, что пропорциональная избирательная система выборов органов представительной власти на местах несостоятельна. В действующем Законе «О выборах депутатов Верховной Рады АРК, местных советов и сельских, поселковых, городских голов» нас не устраивает положение, которое лишает граждан конституционного права свободно выдвигать и избирать в советы конкретных лиц, а не голосовать за обезличенных представителей политических партий.
По итогам выборов 2006 года почти каждая третья сельская и поселковая громада в Украине не имеет своих представителей в районных и областных советах. Аналогичное положение и в Крыму. Из 25 городов и районов в Верховной Раде автономии представлены только десять, в то время как Симферополь имеет 65 депутатов. А. Яценюк, будучи в Крыму и комментируя такую ситуацию, назвал ее «ужасной диспропорцией». Я бы назвал ее антидемократичной, так как грубо нарушается положение Конституции о том, что в областных и районных советах должны быть представлены все громады данной административно-территориальной единицы. К слову, в прежнем избирательном законе было именно так.
Хочу повторить: значительное число депутатов и политиков считает, что пропорциональная система местных выборов не оправдала себя. У населения пока мало доверия к многочисленным партиям. Известно, что после выборов улетучиваются обещания, которые они щедро раздавали избирателям. Убежден, что на региональном уровне депутат не может быть абстрактным политиком, не знающим жизненных проблем конкретного округа, не поддерживающим постоянного контакта со своими избирателями.
По-видимому, назрела необходимость отменить закрытые списки депутатов от политических партий. Для этого есть несколько путей. Один из них, если так можно сказать, — «привязать» будущих депутатов к конкретным округам либо вводить механизм открытых списков, которые формируются на местах партийными организациями по рейтинговому принципу.
20 февраля состоялось первое заседание Национального конституционного совета. У 97 его членов впереди большая и трудная работа. Даже если будет найден консенсус среди его членов, придерживающихся подчас диаметрально противоположных взглядов на конституционную регуляцию государственных, общественных и социальных отношений в Украине, это будет полдела.
Последуют еще более сложные вопросы, на которые предстоит ответить парламенту, президенту, политическим партиям. Среди основных я бы назвал следующие. Что делать с действующей Конституцией? Кто будет принимать новый Основной закон? Парламент? Но там сейчас нет консолидированного голосования даже по частным проблемам. На референдуме? Но в Украине нет закона о референдуме прямого действия. Говорят, Конституцию должна принять Конституционная ассамблея. Но такого органа в Украине никогда не было, его полномочия не прописаны ни в одном законодательном акте. Так что с принятием Конституции как нового общественного политико-правового договора уже возникают колоссальные трудности. Более того, по словам спикера украинского парламента А. Яценюка, «за кадром в государстве остаются около ста законов, которые нужно было принять еще в соответствии с Конституцией 1996 года». Заявления некоторых политиков о том, что Конституция будет принята в ближайшие месяцы, утопичны. Скоро только сказка сказывается...
секретарь Ялтинского городского совета