ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА КРЫМА: ИСТОРИЯ И ПРОБЛЕМЫ

Подробности: Категория: Поляков Иван Иванович — досье; Опубликовано 03.05.2019 18:18; Автор: Super User; Просмотров: 618

(Газета «Крымская газета» от 17 октября 2001 года)

В редакцию «Крымской газеты» поступают вопросы наших читателей о том, почему пресса гак много внимания уделяет спорам вокруг будущей системы выборов а Верховные Рады Украины и Крыма в чисто информационном плане, не объясняя избирателям сути противоречий, возникающих между сторонниками мажоритарной и пропорциональной схем проявления выборов. По просьбе редакции об истории становления выборного законодательства возрожденной крымской автономии и современном его состоянии рассказывает председатель Избирательной комиссии Автономной Республики Крым, заслуженный юрист Украины, заслуженный юрист АРК Иван ПОЛЯКОВ.

НАИБОЛЕЕ распространенной формой прямого народовластия являются выборы, которые в отличие от других его форм —референдумов, плебисцитов, постоянно и периодически применяются в большинстве стран мира. Путем выборов формируются разнообразные органы публичной власти — как государственные институты — парламенты (иногда правительства), судебные органы, так и представительные органы местного самоуправления.

Международная практика выдвинула две основные системы выборов — мажоритарную и пропорциональную. Каждая из них в отдельной степени применялась и в Крыму, что обусловливает практическое значение анализа их преимуществ и недостатков, возможных вариантов использования.

В мажоритарной системе различают несколько видов. Наиболее демократичная из них — система так называемого абсолютного большинства. Ее характерная черта — участие в голосовании более половины зарегистрированных избирателей и избрание депутата более чем половиной голосов тех, кто принял участие в голосовании. Если в первом туре такой результате достигнут, проводится второй тур голосования, в котором победителем становится тот из двоих кандидатов, за которого подано большее количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Преимуществом такой системы выборов является возможность избрания депутата абсолютным большинством избирателей, что в большей степени отвечает требованиям принципа народовластия. Недостаток — необходимость проведения повторных выборов.

Более простая по сравнению с системой квалифицированного большинства — мажоритарная избирательная система относительного большинства, которая давно применяется во многих странах мира. При этой системе избранным считается кандидат в депутаты, который получил больше голосов, чем его оппоненты при любом количестве избирателей. Эта система привлекает отсутствием необходимости проводить второй тур выборов (если нет грубых нарушений избирательного законодательства), но, с другой стороны, снижает их демократизм, поскольку не учитывает количество голосов, поданных «против». А их может быть больше, чем «за». Так, например, по итогам выборов депутатов в Верховную Раду Автономной Республики Крым в 1998 году избранными считаются кандидаты в депутаты, против которых проголосовало большинство избирателей в ряде избирательных округов.

Недостатки мажоритарной системы могут в определенной степени компенсироваться так называемой пропорциональной системой. При этом депутатские мандаты распределяются между отделениями партий и их блоками пропорционально количеству голосов избирателей, полученных ими на выборах, при условии преодоления пятипроцентного барьера.

СИСТЕМУ комплексного института избирательного законодательства составляют несколько групп нормативных актов. Основу этой системы составляет Конституция Украины. Регулирование выборов охватывается как разделом III Конституции — «Выборы. Референдум», так и нормами смежных разделов.

Вторым основным элементом системы избирательного законодательства в Крыму выступают Конституция Автономной Республики Крым и специальные избирательные законы Украины: «Об Автономной Республике Крым», «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым», всего 92 нормативно-правовых акта Верховной Рады Украины и Президента Украины, Верховной Рады Крыма и ее Президиума, постановления Избирательной комиссии Автономной Республики Крым.

Работа над законопроектом по проблемам организации выборов в Верховный Совет Крыма началась с 1991 года. Законом Украинской ССР «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики» было принято решение именовать депутатов Крымского областного Совета народных депутатов народными депутатами Крымской АССР. Кроме того, дополнительно, тайным голосованием было необходимо избрать в месячный срок 39 народных депутатов в Верховный Совет Крымской АССР, в том числе 11 от организаций национально-культурных обществ и других общественных объединений депортированного населения Крыма и 28 депутатов от Севастопольского городского Совета. Выборы прошли 22 апреля 1991 года, однако крымские татары участия в них не принимали, поэтому в Верховный Совет КАССР были избраны 33 депутата. Представительный орган автономии в тот период состоял из 196 народных депутатов Крымской АССР, в том числе 163 были раньше избраны в одномандатных избирательных округах, 28 — на сессии Севастопольского городского Совета и 5 — на собраниях общественных организаций из числа представителей депортированного населения Крыма.

Избирательная система 1991 года не отвечала нормам международной практики и больше не применялась. Впервые смешанная система выборов была применена в 1994 году.

ДЛЯ ИЗБРАНИЯ будущего законодательного органа Республики Крым на основании новой нормативно-правовой базы 17 сентября 1993 года Верховным Советом Крыма был принят Закон Республики Крым «О выборах Верховного Совета Крыма», который определял порядок подготовки, организации и проведения выборов. Было предусмотрено, что депутаты Верховного Совета Крыма избираются по одномандатным и многомандатным избирательным округам сроком на четыре года на основании всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании в ходе прямых выборов по смешанной системе. Кандидат в депутаты мог баллотироваться только по одному округу: многомандатному или одномандатному, который входит в административно-территориальную единицу, где он постоянно проживает.

Крым делился на 66 одномандатных избирательных округов, предусматривалось образование одного многомандатного округа, по которому, согласно пропорциональной системе представительства, избирались 14 депутатов Верховного Совета Крыма. Для депортированных создавались четыре одномандатных национальных округа и крымскотатарский многомандатный, где по пропорциональной системе представительства избирались 14 депутатов. Выборы прошли 27 марта 1994 года. В Верховный Совет Крыма по смешанной системе были избраны 98 депутатов.

5 июня 1996 года Законом Республики Крым были внесены изменения и дополнения в Закон «О выборах Верховного Совета Крыма». Но бывший состав Верховного Совета автономии не смог отстоять как эти свои предложения, так и Конституцию Автономной Республики Крым в Верховной Раде Украины. Затянувшийся конституционный процесс в Крыму, приближающиеся выборы народных депутатов Украины, выборы депутатов местных Советов и сельских, поселковых, городских голов побудили Верховную Раду Украины к принятию Закона Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым». Одновременно она приняла постановление «О проведении внеочередных выборов в Верховную Раду Автономной Республики Крым».

По новому закону в Верховную Раду Крыма избирались 100 депутатов — граждан Украины, которые постоянно проживают в автономии, и по мажоритарной избирательной системе. Но в ходе выборов было выявлено немало нарушений закона о выборах. В связи с необходимостью тщательной проверки жалоб и заявлений, избирательная комиссия проводила регистрацию избранных депутатов Верховной Рады Крыма в несколько этапов. 10 апреля 1998 года были признаны полномочия 60 вновь избранных депутатов, в течение недели дополнительно были зарегистрированы еще 33. В пяти округах выборы были признаны недействительными и только 2 августа доизбраны остальные депутаты Верховной Рады Крыма.

В НАСТОЯЩЕЕ время идет активная работа по подготовке избирательных законов, которые, как свидетельствует опыт 1998 года, в основном и определяют качество проведения выборов. Обсуждаются два проекта закона «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым», подготовленные народными депутатами Украины Л. Миримским и Ю. Ключковским. Первый проект почти точно воспроизводит закон «О выборах народных депутатов Украины» с учетом крымской специфики. Что касается второго, то в нем предусмотрены несколько иные предложения.

Анализируя эти проекты, отметим, что они предлагают смешанную систему выборов, то есть мажоритарно-пропорциональную. В проекте Л. Миримского предлагается избрать 50 депутатов Верховной Рады Крыма по одномандатным округам на основании относительного большинства, а 50 — по спискам кандидатов в депутаты от отделений политических партий и избирательных блоков а многомандатном общекрымском избирательном округе на основании пропорционального представительства.

В проекте Ю. Ключковского предлагается избрать 50 депутатов по спискам местных ячеек политических партий в Крыму и избирательных блоков ячеек партий по многомандатному общереспубликанскому избирательному округу, а 41 депутат избирается по одномандатным территориальным избирательным округам на основании относительного большинства.

В Крыму проживают много национальных меньшинств, однако этнический, национальный признак, как свидетельствует мировая практика, не является определяющим для формирования системы народовластия, и, в частности, выборов. Право избирать и быть избранным связывается прежде всего с политическим признаком — принадлежностью к гражданству данного государства. Таким образом, по моему мнению, при условии принадлежности к гражданству государства представителей определенной нации, выборы выступают одновременно и одной из форм осуществления права национального суверенитета.

Вместе с тем следует отметить, что вопросы реализации права национального суверенитета в ходе организации и проведения выборов в различных странах, имеют свои особенности. Это объясняется историческим, социальным, политическим развитием каждого государства. В некоторых странах минимальное представительство национальных меньшинств гарантируется. В частности, в Словении итальянская и венгерская общины могут избирать по одному депутату в Национальное Собрание. В Польше Конституционный трибунал постановил, что списки зарегистрированных организациями национальных меньшинств по их просьбе могут учитываться при распределении парламентских мест, если даже они не набрали необходимых для прохождения в парламент пяти процентов. Аналогичное правило существует и в немецком парламенте.

Опыт проведения выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым в 1998 году свидетельствует, что наиболее сложно оказалось решить именно эту проблему, — к сожалению, пока еще «традиционную» для нашей автономии — и прежде всего проблему крымскотатарского населения. Специфика последних выборов заключалась в том, что не было установлено фиксированной квоты для крымских татар. Более того, в отличие от Закона «О выборах народных депутатов Украины», который в общих чертах учитывал интересы национальных меньшинств (часть 2 статьи 7), Закон Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым» данной проблемы вообще не касался — в завуалированной форме ее пытались решить, включив в часть 3 ст. 7 положения относительно нормы отклонения (не более 10 процентов) количества избирателей в округе от среднего в автономии.

В проекте Ю. Ключковского предусматривается избрание девяти депутатов Верховной Рады Крыма по одномандатным национальным округам. Из них семь — от крымских татар в семи округах на основании относительного большинства; один — от караимов и крымчаков; один — от болгар, армян, греков и немцев. На первый взгляд, это предложение привлекательно, оно как бы снимает проблему участия в выборах депортированного населения и, прежде всего, крымскотатарского. Но более внимательный анализ показывает, что национальные квоты вступают в противоречие с соответствующими статьями Конституции Украины и Конституции Автономной Республики Крым.

Эта проблема, к сожалению, пока что остается нерешенной и требует внесения изменений в Конституцию Украины и Конституцию Автономной Республики Крым, а также внесение соответствующей правовой нормы в Закон Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым».

Опыт проведения выборов в 20 — 30-е годы свидетельствует, что избирательная система Крыма не предусматривала национальных квот. Так, например, на выборах депутатов Верховного Совета Крымской АССР в июне 1939 года было создано 105 одномандатных избирательных округов и избрано 105 депутатов по мажоритарной системе. С учетом всех этих обстоятельств следует, на мой взгляд, поддержать смешанную систему выборов, которая способна сочетать положительные черты мажоритарной и пропорциональной систем, одновременно отбрасывая некоторые негативные проявления в каждой из них.